Dr. Mete Durdağ
Ülkemizde yaklaşmakta olan cumhurbaşkanı seçiminin ilgili kanunî kurala göre 7 Mayıs 2028’de mi yapılacağı, yoksa daha erkene mi alınacağı tartışılırken, bir yandan da Hükümet sistemindeki değişiklik nedeniyle, aynı kimsenin dördüncü defa seçilmesinde Anayasal engel olmadığı ileri sürülmektedir. Anayasada bir kimsenin en fazla iki defa cumhurbaşkanı seçilebileceğine dair açık bir hüküm olmasına ragmen, muhalefet partileri de halen üçüncü dönemini sürdüren Cumhurbaşkanının, tekrar aday olabilmesini sağlayacak bir “erken seçim” kararı alınmasını önermektedir[1]. Muhalefetin “erken seçim” çağrısına cevap olamayacak bir seçim tarihi, Cumhurbaşkanı’nın bir başdanışmanı tarafından açıklandı: 16 Nisan 2028.
Görüldüğü gibi ülkemizde bir kimsenin cumhurbaşkanlığı üzerinde anayasal dönem sınırlaması etkili olmamaktadır. Burada konunun hak ettiği ciddiyetle irdelenmesi için, önce diğer ülkelerdeki uygulamalar ve söz konusu dönem sınırlamasının gerekçeleri gözden geçirilecek. Bu gözlemlerin ışığında, Türkiye uygulamasını destekleyenleri ve eleştirenleri temsil ettiğini düşündüğüm akademik çalışmaların, temel soruna değinmekten kaçındıklarını değerlendireceğiz. Son olarak da “erken seçim” konusuna değinilecek.
DÜNYA ÜLKELERİNDE DURUM
Avrupa ülkelerinde cumhurbaşkanlığı döneminin sınırlanmasını gösteren bir tablo çalışmamıza ek olarak veriliyor[2]. 20 ülkeden 5’inde sınırlama yok, bunlardan Almanya ve İtalya’da cumhurbaşkanlığı daha ziyade sembolik (ceremonial) bir makamdır. Fransa, Portekiz ve Avusturya cumhurbaşkanlığını ard arda olursa, iki dönem olarak sınırlıyor. Türkiye dahil diğer 12 Avrupa ülkesinde ise en fazla 2 dönemle sınırlanıyor, yani iki dönemden sonra ara verilse dahi aynı kimse tekrar cumhurbaşkanı seçilemiyor. Asya ve Afrika’da her birinde 50’den fazla ülkenin yaklaşık yarısında cumhurbaşkanlığı için anayasal dönem sınırlanması bulunuyor. Amerika kıtasında bir kimse ABD’de en fazla iki dönem, Arjantin ve Brezilya’da ard arda olursa en fazla iki dönem, Meksika’da sadece bir dönem, Şili’de ard arda olmamak kaydıyla bir dönemden fazla cumhurbaşkanı seçilebiliyor.
DÖNEM SINIRLAMASININ GEREKÇELERİ
Bir kimsenin kaç dönem cumhurbaşkanı seçilebileceğine anayasal bir sınır getirilmesi tartışmaları ilk önce ABD’de başladı. İlk Cumhurbaşkanı G. Washington (1789-1797) iki dönemden sonra tekrar aday olması için yapılan önerileri kabul etmeyerek kendi isteği ile görevden çekildi[3]. Yaşlanmış ve yorulmuştu, özellikle de başkanlığın “ömür boyu liderlik” gibi görünmesini istemiyordu. Avrupadaki krallıklardan farklı bir Cumhuriyet modeli oluşturmak istiyordu. Thomas Jefferson (1801-1809) da ikinci döneminin sonuna doğru bir dönem daha görev yapması teklifini kabul etmeyerek, Anayasa’da bir sınırlama yoksa, normalde 4 yıl olan dönemin yaşam boyuna ve kolaylıkla da verasete dönüşeceğine tarihin şahit olduğu cevabını vermiştir. ABD’de bu örneklerden ileri gelen ve bir teamül olarak devam eden başkanlığın iki dönemle sınırlı olması, II. Dünya Savaşı nedeniyle F. D. Roosevelt’in (1933-1945) 4 kez Başkan seçilmesi sonrasında, 1951 yılında kabul edilen “ABD Anayasası 22. Değişiklik”le anayasal bir hüküm haline geldi.
Cumhurbaşkanlığının belli bir dönemle sınırlanması konusunda, yerli ve yabancı saygın akademisyenlerin yayınlarından, şu gerekçeleri çıkarabiliriz[4]:
- Güç Tekelleşmesini Önlemek: Demokrasi iktidarın belirli aralıklarla el değiştirmesi ilkesine dayanır. Bir kişi uzun süre iktidarda kalırsa devlet mekanizmalarını, yargıyı, seçim sistemini, medyayı ve bürokrasiyi kendi lehine şekillendirebilir. İki dönem sınırı “süresiz başkanlık” ve fiili otoriterleşme riskine karşı fren mekanizmasıdır.
- Kişisel İktidar ile Devletin Kurumsallığını Ayırmak: Uzun süre iktidarda kalan liderler devlet ile kendi şahıslarını özdeşleştirme eğilimine girerler. Görev süresi sınırı “devlet başkanı geçicidir, devlet kalıcıdır” ilkesini vurgular; kurumların kişilerden daha önemli olduğunun altını çizer.
- Demokratik Yenilenme ve Siyasi Rekabet: Cumhurbaşkanı dönemini sınırlama siyasette “kan değişimi” ve yeni liderlerin ortaya çıkmasını sağlar. Aksi halde, yeni kuşak siyasetçilerin şansı çok düşer. İki dönem kuralı, sistemin “kendini yenilemesini” ve toplumun farklı fikirlerle tanışmasını garanti eder.
- Kuvvetler Ayrılığına Katkı: Cumhurbaşkanının sürekli görevde kalması, yürütmenin yasama ve yargı üzerinde baskın bir güç haline gelmesine yol açabilir. Dönem sayısının sınırlanması dengeli bir kuvvetler ayrılığına katkı sağlar.
- Toplumsal Meşruiyet ve Güven: Demokratik toplumlarda liderliğin belirli aralıklarla değişmesi, sistemin adil ve güvenilir olduğu duygusunu artırır. Liderlik değişiminde sorun yaşanmaması, halkın demokrasiye bağlılığını güçlendirir.
Küresel olarak baktığımızda, cumhurbaşkanı dönem sınırlanmasının olmadığı ya da etkisiz kılındığı devletlerde, özellikle eski Sovyet ülkelerinde, yukarda belirtilen sorunların yaşandığı görülmektedir.
TÜRKİYE’DEKİ DURUMU DEĞERLENDİREN ÇALIŞMALAR
1961 ve 1982 Anayasalarında “Cumhurbaşkanı tek dönem (7 yıl) görev yapar ve yeniden seçilemez” şeklinde kurala bağlanmıştı. Bu Kural esas olarak görevde kalabilmek için siyasi kararlar ve kampanya ihtiyacının doğmaması; kişisel iktidarın kalıcılaşmaması, yürütme gücünün tek kişide uzun süre yoğunlaşmaması amaçlarına dayanıyordu. 2007 yılında Anayasa’da yapılan değişikle Cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi kabul edilince, en fazla iki dönem (5 yıl) modeline geçildi. Doğrudan halk tarafından seçilen ve güçlü bir siyasal aktöre dönüşen Cumhurbaşkanı ve makamının demokratik meşruiyetinin korunması, ama aynı zamanda sınırsız süreyle elde tutulmaması ve ömür boyu fiili iktidar riskinin azaltılması amacıyla iki dönemle sınırlandı. Ancak bu kurala göre görev yapmakta olan ve süresi 28 Ağustos 2012 günü dolan Cumhurbaşkanının görev süresi 19 Ocak 2012 tarih ve 6271 sayılı Kanunla 7 yıla uzatıldı. Böylece bir Anayasa kuralının kanunla değişirilmesi ve bunun Anayasa Mahkemesi (AYM) tarafından da onaylanması ile ortada “anayasal” değil, “kanunî ve içtihadî bir Cumhurbaşkanı”nın bulunduğu bir durum ortaya çıktı[5].
Bugünkü Anayasa’mızda (m.101) “bir kimse en fazla iki defa Cumhurbaşkanı seçilebilir” kuralı bulunmaktadır. 21.01.2017 tarihli 6771 sayılı Kanun ile Anayasa’mızda kapsamlı değişiklikler yapılarak parlamenter hükümet sisteminden cumhurbaşkanlığı hükümet sistemine geçilmiştir. Bu değişiklikten önce de Anayasa’da (aynı m.101) Bakanlar Kurulu ile birlikte yürütme yetkisini kullanan Cumhurbaşkanının görev süresini iki dönemle sınırlayan aynı kural bulunmaktaydı[6]. 2014 ve 2018 yıllarında cumhurbaşkanı seçilen aynı kimse, 2023’de üçüncü defa seçildi ve 2028’de dördüncü defa aday olacağı açıklandı.
Yüksek Seçim Kurulu (YSK) 2023’te aynı kimsenin üçüncü defa adaylığına yapılan itirazları reddetti. YSK bu konuda yapılmış ve aşağıda not ettiğimiz akademik çalışmaların önerisini benimsiyordu. AYM de, Anayasa’nın 79. maddesi gereği YSK kararları kesin olduğuna göre, bu kararı iptal etmesi için bir mekanizmanın bulunmadığına karar verdi.
YSK’nın dayandığı akademisyenlerin esas tezi, 2014 ve 2018 seçimlerini kazanan kimse, bu iki yıl arasında hükümet sisteminde yapılan esaslı değişiklik nedeniyle Anayasa’nın iki dönem kuralını doldurmuş olamaz[7]. Parlamenter hükümet sisteminde Anayasa’da tanımlanan “cumhurbaşkanı” ile, cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminde tanımlanan arasındaki farklara işaret eden Prof. Şentop, 40 ve 60 sayfalık iki makalede mealen “iki dönem kuralının anlamını ve kapsamını, klasik yorum yöntemlerinden hareketle, lafzi, tarihi ve sistematik yorumlarla”, 2014 seçiminin bu kuralın uygulanmasında dikkate alınamayacağı sonucuna ulaşıyor. Bu görüşü eleştiren akademisyenler de Anayasa’nın 2017 değişikliğinden önce ve sonra da bulunan “Bir kimse en fazla iki defa cumhurbaşkanı seçilebilir” kuralının, itiraza meydan bırakmayacak derecede açık olduğu ve sadece bir istina olarak Cumhurbaşkanının 2018’de başlayan “ikinci döneminde”, TBMM “seçimin yenilenmesi” kararı almış olsaydı üçüncü defa aday olabilirdi (m. 116) demektedir[8].
Cumhurbaşkanlığını iki dönemle sınırlayan Anayasa kuralının uygulanması ile ilgili yukardaki çalışmaların detaylarına girmeyeceğim, çünkü Kuralı savunanlar ve eleştirenler, kanımca laf kalabalığı (laf-I güzaf) ile, temel sorunu değerlendirmekten kaçınmışlar. Anayasamız iki dönem sınırını kural olarak benimserken, yukarda saydığımız ve küresel düzeyde yaygın şekilde kabul edilen gerekçelerinde belirtilen olumsuz durumlardan kaçınmayı amaçlamıştır. Anayasa metninde belirtilmeyen bu gerekçeler hazırlık çalışmalarında ve Komisyon raporlarında tartışılmıştır. Dolayısıyla, yürütme yetkisini kullanmak üzere 2014 ve 2018’de her iki seçimi de
kazanan kimsenin 2023’de tekrar aday olabileceğini savunanlar, kendisinin söz konusu Kuralın gerekçelerinde anılan olumsuz durumlara hiç meydan vermediğini ve 2023’de aday olacağı Cumhurbaşkanlığının da zaten sembolik (ceremonial) bir makam olduğunu kanıtlamalı ve kuralın esnetilmesini istemeliydiler. Bir kimsenin üçüncü defa aday olamayacağını öne sürenler de sadece Anayasa’nın iki dönem kuralının kesin bir ifade olduğunu vurgulamakla yetinmeyerek, bu kural’ın gerekçelerinde anılan olumsuz durumların, varsa, zaten gerçekleştiğini ve 2017 Anayasa değişikliklerinden sonra yürütme yetkisinin tek başına Cumhurbaşkanı tarafından kullanılmasıyla, bu olumsuz durumların, bir bir sayarak, daha şiddetlenebileceğini, bu nedenle de kurala uyulmasını istemeliydiler.
“Erken seçim” konusuna gelince 22.06.2026 günü AKP Sözcüsü, mevcut Cumhurbaşkanının 2028 seçimi için de Partilerinin adayı olduğunu açıkladı. Bunun gerçekleştirilmesi için iki yol olduğunu, ya Anayasa’da bunu mümkün kılacak bir değişiklik yapılacağını, ya da erken seçime gidilmesi için TBMM’nin karar almasının sağlanacağını belirtti. Her iki karar için TBMM toplam üye sayısının 3/5 oranında (360 MV) destek gerekiyor. Anayasamıza göre (m. 116) ikinci dönemini sürdürmekte olan Cumhurbaşkanı, kendi iradesi dışında TBMM tarafından seçimlerin yenilenmesi kararı alması durumunda üçüncü defa aday olabilir. Parlamenter Hükümet Sistemindeki son Cumhurbaşkanlığı bir dönem olarak sayılmayınca, şimdiki Cumhurbaşkanı 2018-2023’de birinci dönemini gerçekleştirdi; 2023’den itibaren de ikinci dönemini sürdürüyor. Böylece üçüncü adaylık için Anayasamızdaki “ikinci dönem” şartı da yerine getirilmiş oluyor. Şimdi söz konusu iki yoldan biri olan ve tüm muhalefet partilerinin de istediği TBMM’nin “erken seçim” kararı alması bekleniyor. Bu yönde bir girişim gibi görünen Cumhurbaşkanı’nın bir başdanışmanı tarafından, seçimin normal tarihinden 3 hafta “erken” olmak üzere 16 Nisan 2018 tarihi açıklandı. Günlük siyasi konuşma ve yazışmalarda “erken seçim” olarak anılan durum için Anayasa’da “seçimlerin yenilenmesi” ifadesi kullanılmaktadır. Şimdi acilen birkaç Anayasa Profesörünün “lafzi, tarihi ve sistematik yorumlarla” 14 Mayıs 2023’de yapılan son cumhurbaşkanı seçiminin süre sonuna üç hafta kala “yenilenmesi” gerektiğine dair fetva vermeleri beklenmektedir. Her kanun/karar için bir gerekçe metni hazırlaması gereken TBMM de, bu “akademik(!)” çalışmalara dayanarak, seçimlerin üç hafta kala “yenilenmesi” için “Ortaya çıkan siyasi ve idari belirsizliklerin giderilmesi”ni gerekçe gösterecektir. AYM de bu seçim kararında topu herhalde tekrar YSK’ya atacaktır.
SONUÇ
Demokratik yönetim sistemini benimsemiş bütün gelişmiş Batı ülkelerinde, yürütme yetkisini, kısmen de also, kullanan cumhurbaşkanının kaç dönem görev yapacağı konusunda anayasal bir sınırlama bulunmaktadır. Asya ve Afrika ülkelerinde de giderek artan sayıda bu kural benimsenmektedir. Türkiye Cumhuriyeti’nde de 1961 yılından itibaren böyle bir anayasal kural yürürlükte bulunuyor. Söz konusu kuralın gerekçeleri olarak demokrasi sürecinin korunması, yeni siyasi fikir ve görüşlere olanak sağlanması ve gayrı meşru çıkarlara ortam sağlanmaması öne sürülmektedir.
Ülkemizde bu anayasal kurala uyulup uyulmadığı bir süredir tartışılmaktadır. Ancak tartışmalar konunun temel zemini üzerinde yapılmak yerine “şekil unsuru”na odaklanılmaktadır. Bugün üçüncü dönemini sürmekte olan Sayın Cumhurbaşkanı’nın dördüncü defa aday olabileceğini ileri süren akademisyenler, dönem sınırlamasının gerekçelerinin Türkiye için söz konusu olamayacağını, bu endişeleri geçersiz kılacak Kural ve kurumların bulunduğunu ileri sürmeleri gerekirken, bunun yerine bir takım şekilsel hukukî ifadelerle tezlerini savunmaktaır. Bunu eleştiren akademisyen ve köşe yazarları da söz konusu kuralın dayandığı gerekçelerin Türkiye de, varsa, zaten gerçekleşmekte olduğunu somut örneklerle göstermek yerine, yasal ifadeleri tekrarlamakla yetinmektedirler.
Anayasamızda bir de iki dönem kuralının esnetildiği durum bulunuyor. İkinci dönemini sürdüren cumhurbaşkanı, dönemini tamamlamadan TBMM son “seçimi yenileme” kararı alırsa üçüncü defa aday olabilir. Örneğin, bir cumhurbaşkanı başdanışmanının belirttiği gibi, TBMM 7 Mayıs 2028’de yapılması gereken gelecek cumhurbaşkanı seçimi yerine, 2023 ‘de yapılan seçimi 16 Nisan’ 2028’de “yenileme” kararı alırsa, ikinci dönemini tamamlayamayan cumhurbaşkanı tekrar aday olabilir. Böylece, ülkemizin bir hukuk devleti olduğu ve Anayasa’ya uyulduğu bir kere daha tescillenecektir.
KAYNAKÇA
Eren, A., “Mevcut Cumhurbaşkanı Kaç Defa Seçilebilir?” www.kanuniesasi.com, 23.06.2018.
Conressional Research Service, “Presidential Terms and Tenure: Perspectives and Proposals for Change”, updated April 15, 2019, https://crsreports.congress.gov R40864.
Gözler, K., “Cumhurbaşkanı Abdullah Gül’ün Görev Süresi Ne Kadardır ve Bu Görev Süresi Kanunla Belirlenebilir mi?”, Terazi Aylık Hukuk Dergisi, yıl 7, sayı 66, Şubat 2012.
Gözler, K., Türk Anayasa Hukuku, 4. basım, Ekin Basım, 2021.
Kaboğlu, İ. Ö., “Bir Kimse En Fazla İki Defa Cumhurbaşkanı Seçilebilir Kuralı Üzerine”, Ankara Barosu Dergisi, 2021-1.
Küçük, A., “Recep Tayyip Erdoğan 2023 Seçimlerinde Cumhurbaşkanlığına Aday Olabilir mi?, www.turktime.com, 23.09.2020.
McKie, K., “Presidential Term Limit Contravention: Abolish, Extend, Fail, or Respect?”, Comparative Political Studies, vol.52, no.10.
Özbudun, E., Türk Anayasa Hukuku, 21. basım, Yetkin Yayınları, 2021.
Özsoy, Ş. B., “Anayasamıza göre Cumhurbaşkanının Dönem Sınırı”, Hukuk Defterleri, 2018-14.
Peabody, B. G., “George Washington, Presidential Term Limits and the Problem of Reluctant Leadership”, Presidential Studies Quarterly, 21 April 2004.
Şentop, M., “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde İki Defadan Fazla Cumhurbaşkanı Seçilememe Kararı”, Türkiye Adalet Akademisi Dergisi, Nisan 2020.
Şentop. M., Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde İki Defadan Fazla Cumhurbaşkanı Seçilememe Kuralı-2, İstanbul Hukuk Mecmuası, 2023.81.1.
Şirin, T., “Recep Tayyip Erdoğan Yeniden Cumhurbaşkanı Adayı Olabilir mi?”, https://t24.com.tr, 8.04.2021.
Teziç, E., Anayasa Hukuku, 24. basım, Beta 2020.
Ek Tablo: Avrupa Ülkelerinde Cumhurbaşkanlığı Dönem Sınırlaması
[1] Anayasa’nın 116. maddesine göre ikinci dönemini sürmekte olan bir cumhurbaşkanı, TBMM seçimlerin “yenilenmesi” kararı alırsa üçüncü defa aday olabilir.
[2] Avrupa ülkelerinde cumhurbaşkanlığı dönem sınırlaması bilgisi AI/YZ ile sağlandı.
[3] Congressional Research Service, “Presidential Terms and Tenure: Perspectives and Proposals for Change”, updated April 15, 2019, https://crsreports.congress.gov R40864.
[4] Örneğin B. G. Peabody, “George Washington, Presidential Term Limits and the Problem of Reluctant Leadership”, Presidential Studies Quarterly, 21 April 2004; McKie Kristin, “Presidential Term Limit Contravention: Abolish, Extend, Fail, or Respect?”, Comparative Political Studies, Vol. 52, No.10; E. Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, 21. basım, Yetkin Yayınları 2021; K. Gözler, Türk Anayasa Hukuku, 4. basım, Ekin Basım 2021; E. Teziç, Anayasa Hukuku, 24. basım, Beta 2020.
[5] K. Gözler, “Cumhurbaşkanı Abdullah Gül’ün Görev Süresi Ne Kadardır ve Bu Görev Süresi Kanunla Belirlenebilir mi?”, Terazi Aylık Hukuk Dergisi, yıl 7, Sayı 66, Şubat 2012.
[6] Prof. Şentop burada anılan iki çalışmasından birinde Parlamenter Hükümet Sisteminde Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu yürütme yetkisini birlikte kullanır derken, diğerinde sadece Bakanlar Kurulu’nun yürütme yetkisi kullandığını ileri sürüyor.
[7] M. Şentop, “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde İki Defadan Fazla Cumhurbaşkanı Seçilememe Kararı”, Türkiye Adalet Akademisi Dergisi, Nisan 2020, ve Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde İki Defadan Fazla Cumhurbaşkanı Seçilememe Kuralı – 2, İstanbul Hukuk Mecmuası, 2023.81.1; A. Küçük, “Recep Tayyip Erdoğan 2023 Seçimlerinde Cumhurbaşkanlığına Aday Olabilir mi? www.turktime.com, 23.09.2020; A. Eren, “Mevcut Cumhurbaşkanı Kaç Defa Seçilebilir?” www.kanuniesasi.com, 23.06.2018
[8] Örneğin: K. Gözler, “Cumhurbaşkanı Abdullah Gül’ün Görev Süresi Ne Kadardır ve Bu Görev Süresi Kanunla Belirlenebilir mi?; İ. Ö. Kaboğlu, “Bir Kimse En Fazla İki Defa Cumhurbaşkanı Seçilebilir Kuralı Üzerine”, Ankara Barosu Dergisi 2021-1; Ş. Boyunsuz Özsoy, “Anayasamıza göre Cumhurbaşkanının Dönem Sınırı”, Hukuk Defterleri 2018-14; T. Şirin, “Recep Tayyip Erdoğan Yeniden Cumhurbaşkanı Adayı Olabilir mi?, https://t24.com.tr, 8.042021.
